При оценке градостроительных рисков, которые могут возникнуть при реализации проекта, большинство девелоперов руководствуется градостроительным планом. Изучая этот документ, потенциальный покупатель исходит из того, что ему удастся реализовать проект в рамках указанных ограничений. Между тем, как решение уполномоченного органа об утверждении градостроительного плана, так и прочая градостроительная документация могут стать предметом обжалования в суде.
С учетом правового статуса градостроительная документация оспаривается в порядке, предусмотренном гл. 24–25 ГПК РФ либо гл.24 АПК РФ (об обжаловании нормативных актов / ненормативных актов, действий и бездействия государственных органов). Одной из особенностей рассмотрения дел данной категории является фактическое отсутствие в процессуальном законодательстве требования об обязательном привлечении к рассмотрению таких заявлений лица, права которого могут быть прям о затронуты решением суда, поскольку в процессе выступают только заявитель и «заинтересованное лицо», т.е. государственный орган, чьи действия и/или решения обжалуются. Однако на практике суды все же привлекают к участию в таких делах иных лиц (например, девелоперов, в отношении участка которых выдана оспариваемая градостроительная документация), но это право, а не обязанность суда.
В свою очередь, в отношении дел об оспаривании нормативных / ненормативных актов государственных органов существенно расширен круг лиц, которые могут выступить субъектом такого обжалования.
Согласно Постановлению Пленума Верховного Суда РФ от 10.02.2009 № 2 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании решений, действий (бездействия) органов государственной власти, органов местного самоуправления должностных лиц, государственных и муниципальных служащих» на заявителей возложена обязанность доказывания факта нарушения их прав, а все остальные факты относятся к сфере доказывания государственного органа, чьи действия / бездействие оспариваются. Аналогичным образом обязанность доказывания распределяется и в арбитражном процессе.
Между тем, суды не всегда правильно понимают такое распределение обязанности доказывания. В частности, при оспаривании градостроительного согласования в сфере охраны объектов культурного наследия они необоснованно расширяют круг возможных заявителей со ссылкой на Определение Конституционного суда РФ от 15.07.2010 № 931-О-О, в котором было отмечено, что сохранение объектов культурного наследия затрагивает права каждого гражданина Российской Федерации.
В соответствии со ст. 6 закона РФ от 25.06.2002№ 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» под государственной охраной объектов культурного наследия понимается система правовых, организационных, финансовых, материально-технических, информационных и иных мер, направленных на выявление и учет, изучение объектов культурного наследия, предотвращение их разрушения или причинения им вреда, контроль над сохранением и использованием объектов культурного наследия. Любое не соответствующее закону градостроительное согласование в отношении объекта культурного наследия нарушает указанную систему мер, а, следовательно, и автоматически нарушает права на охрану объектов культурного наследия абсолютно любого гражданина России и может быть им обжаловано. Таким образом, с учетом описанного искаженного распределения обязанности по доказыванию лица, обжалующие ненормативный акт в отношении объекта культурного наследия, могут не доказывать нарушение своих прав.
Такие же тенденции к необоснованному расширению круга потенциальных заявителей, чьи права «затронуты» оспариваемым действием / актом государственного органа, наблюдаются применительно и к иным видам градостроительной документации (например, при оспаривании градостроительного плана земельного участка и т.п.).
Непоследовательность законодателя в вопросе о подведомственности споров об оспаривании нормативных актов. Даже в оценке правовой природы градостроительной документации существенно усложняет оценивание юридических рисков по ее оспариванию.
Подведомственность
Непоследовательность законодателя в вопросе о подведомственности споров об оспаривании нормативных актов и даже в оценке правовой природы градостроительной документации существенно усложняет оценивание юридических рисков по ее оспариванию. Прежде всего необходимо определить, к каким документам — нормативным или ненормативным — относится соответствующая градостроительная документация. В связи с противоречивой позицией различных судов в оценке правовой природы градостроительных документов ВАС РФ счел необходимым дать разъяснения в Постановлении Пленума ВАС РФ от 30.07.2013 № 583 (далее — Постановление Пленума № 58). В соответствии с п. 1.1 данного Постановления акты об утверждении (принятии) генеральных планов поселений, городских округов, схем территориального планирования носят нормативный характер, поскольку затрагивают права неопределенного круга лиц и рассчитаны на неоднократное применение. Акты, утверждающие правила землепользования и застройки, также признаются нормативными в силу прямого указания п. 8 ст. 1 ГрК РФ.
В свою очередь, ВАС РФ сделал вывод о ненормативном характере документации по планировке территории (проектов планировки квартала).
Следует отметить, что Постановление Пленума № 58 не содержит каких-либо разъяснений относительно градостроительного плана земельного участка, однако если следовать логике ВАС РФ, он подлежит оценке так же, как ненормативный акт государственного органа. Отнесение проекта планировки территории к ненормативным актам с вытекающим отсюда трехмесячным сроком обжалования, предусмотренным ст. 256 ГПК РФ и ст. 198 АПК РФ, создает существенные юридические риски для девелопера, рассматривающего возможность приобретения участка. Фактически лишенный возможности судебного оспаривания в силу истечения сроков давности покупатель в случае несогласия с проектом планировки будет вынужден использовать другой доступный, но более затратный по времени метод — публичную процедуру корректировки проекта планировки территории.
Возвращаясь к вопросу о подведомственности споров по градостроительной документации, следует отметить, что законодатель в очередной раз пересмотрел процедуру оспаривания нормативных правовых актов и отнес ее к компетенции судов общей юрисдикции.
К ненормативным правовым актам и действиям / бездействию государственных органов применимы общие правила, позволяющие обосновывать выбор арбитражного суда влиянием на права заявителя именно в сфере предпринимательской деятельности. В свою очередь, если заявителем выступает гражданин, то дело с тем же предметом рассмотрения будет самостоятельно рассматриваться в суде общей юрисдикции, что, конечно же, не улучшает ситуацию с юридическими рисками.
Необходимо отметить, что в соответствии с п. 2.5 Постановления Пленума № 58 в качестве исключения из упомянутых правил указывается случай, когда заявление об оспаривании этого акта уже подавалось в суд общей юрисдикции и не было им рассмотрено по существу со ссылкой на не подведомственность такого дела судам общей юрисдикции. Данное исключение служит отражением конституционной нормы о недопустимости лишения граждан и организаций доступа к правосудию. Таким образом, если суд общей юрисдикции ошибочно отказал в рассмотрении по существу заявления о признании нормативного акта недействующим, то арбитражный суд обязан рассмотреть такое заявление, чтобы не сложилась ситуация, когда обе ветви судебной власти отказали лицу в праве на судебное разбирательство.
